2024年2月7日，湖州市南浔区南浔镇人大代表联络站门口。这里也是南浔镇规范性文件意见征集联系点。（南方周末记者韩谦|图）

散养鸡鸭，成了村镇环境管理中的扣分项。2023年年初，在浙江省湖州市南浔镇伍林村，支书施惠民拿着镇上下发的管理办法犯难。

与村民沟通时，大多数人表示难以理解，“难道村道上散养几只鸡、河里有鸭子都要管？”

直到当年6月，施惠民被聘为镇人大备案审查专家组成员时，他才知道，针对不合理的文件，还有种救济途径：备案审查。

针对镇政府文件中的这一内容，施惠民向镇人大主席团提出建议，认为此条不符合实际。之后，镇政府对文件作了修改。

备案审查是对法规、规章、规范性文件等开展审查，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题的，督促制定机关改正。在中国，已形成党委、人大、政府等多个系统的备案审查体系。

对乡镇、街道一级人大来说，审查对象是同级行政机关发布的规范性文件，也就是通常所说的“红头文件”。

备案审查工作的提速，源于十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2017年，全国人大常委会首次听取了备案审查工作报告。

中央层面外，省、市、县三级人大也陆续铺开备案审查工作，并取得成效。但在乡镇、街道一级，不少难题尚需破解。

2022年年末，浙江省人大常委会选择湖州、温州两市先行开展乡镇街道备案审查试点，打通备案审查“最后一公里”，广东、重庆、四川等省市，也相继开始实践。

南方周末记者注意到，2024年年末，全国人大常委会法工委发布当年的备案审查工作报告，首次提及“支持地方人大探索开展乡镇（街道）规范性文件备案审查工作”。

挖出“定时炸弹”

“越是基层的文件，规定越具体，适用越频繁，影响也越直接。”浙江省人大常委会法工委备案审查处处长杨旭锋觉得，这是乡镇街道规范性文件最大的特点。

“如果文件出现偏差，对老百姓的损害是最直接的。”杨旭锋举例，如宅基地审批、村集体资产管理、工程项目招投标等领域，容易发生纠纷。

据潮新闻报道，2022年，浙江涉乡镇街道的行政诉讼案件败诉524件，占行政败诉案件总量的67%。

“民告官”在乡镇一级高发的特征，浙江并非孤例。江苏省高级人民法院通报，2021年，江苏省乡镇政府、街道办一审败诉案件占行政败诉案件总量的半数以上。湖南省高级人民法院披露的数据显示，2023年，湖南全省法院审结的一审行政案件中，乡镇街道为被告的案件败诉率最高，达27.27%。

因濒临太湖而得名的浙北城市湖州，有“鱼米之乡”之称，老百姓“比较‘安耽’，不太惹事情”，湖州市人大常委会主任孙贤龙介绍说。不过，即便如此，乡镇政府行政败诉率还是不容忽视，一些败诉案件与乡镇规范性文件不合法、不合理有关。

人大能发挥的作用，就是在政府规范性文件发布后进行审查，挖出那些隐秘的 “定时炸弹”。

2022年9月，孙贤龙主持召开主任会议作出部署，一场针对乡镇街道规范性文件备案审查工作的调研开始了。

湖州市人大法制委员会副主任委员章国华是这场调研的具体负责人。结合败诉案件数量和行政复议中存在不足等情况，章国华在每个区县挑选出2个乡镇、街道抽查。

调研发现，有的文件出问题，是政府为了追求工作效率而未充分考虑公众权益。例如，某镇一份关于农民建房的文件规定，每年10月召开建房审批例会，集中审批农民的建房申请。“虽然提高了效率，但不利于村民及时行使建房申请权”。

也有的是为了完成上级工作目标而作出的不合理规定。一街道办事处针对工程项目规划建设的文件规定：单个项目超工程量50%，扣除村居干部15% 年终奖，并取消所在村居评优资格。章国华认为，这条规定意在防范村干部虚报工程量以套取工程款，但这样的惩罚规定与党委政府政策不符。

在省级层面，浙江省人大常委会亦注意到，一些乡镇街道规范性文件制定不规范，存在制定程序不严格，违法设定行政处罚、行政强制等问题。

2022年年末，湖州、温州两市作为试点，在省内开始了对乡镇街道备案审查的探索。

谁来审？

温州市人大常委会法工委副主任叶建平在2021年末曾向各乡镇人大主席团、人大街道工委发起问卷调查，了解备案审查工作开展情况。那时，大多数人还处于不熟悉业务、没开展工作的状态。

差不多这时候，宋超到温州下辖的平阳县鳌江镇担任镇人大主席一职。此前，他在县政府办工作，需要将县政府发布的规范性文件报送县人大备案，这一做法已持续多年。而直到2022年年底，平阳县人大常委会通知各乡镇人大要探索备案审查工作，宋超才得知，原来乡镇人大也有这项职能。

当时，在立法层面上，还没有对乡镇、街道的人大如何行使备案审查职能作规定。监督法规定的备案审查主体是县级以上人大常委会，那么，乡镇政府制发的文件需要向乡镇人大备案吗？

“这是一个新问题。”2023年8月，全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰在中国人大网上发表《规范性文件备案范围有关问题研究》一文。他在文中指出，作为备案审查工作的“最后一公里”，加强对乡镇政府文件的审查监督，对规范政府行为，完善基层治理等都具有积极意义。“考虑到乡镇人大没有常设机构，如何承担好对乡镇政府文件的备案审查工作，还需要在实践中不断摸索，总结经验。”

杨旭锋告诉南方周末记者，他们在地方组织法中找到了法律依据：乡镇人大的职权包括“撤销同级政府不适当的决定和命令”；街道人大工委是区县一级人大在街道设立的工作机构，责任范围包括“办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作”。

基于这两条规定，湖州和温州两地在试点时明确了工作程序：规范性文件的备案、审查以及审查意见的沟通，属于工作性质，可以由乡镇人大主席团、街道人大工委承担。

撤销则属于法定职权，必须由法定的主体来行使：当乡镇街道人大对文件审查后提出意见而政府未改正的，乡镇人大主席团要提请乡镇人大行使撤销权，街道人大工委则应向派出的县级人大常委会报告，由县级人大常委会决定是否责成同级政府纠正。

备案审查的主体确定后，乡镇政府、街道办事处作为被审查的一方，如何让他们配合这项工作？起初，宋超就有这样的担忧。在乡镇，党委、人大、政府同在一栋楼办公，一些重大会议也需要一起参加。让别人接受自己监督，似乎并不容易。

他记得，县人大第一次召集各乡镇参加备案审查培训，到场的除了有乡镇人大主席、人大街道工委主任外，各乡镇街道的党政办主任、司法所所长也到了。

“这个做法抓住了关键。”宋超说，备案审查虽说是人大的工作，“没有政府支持，就是无源之水。”在他看来，由县级层面号召，“工作开展起来就顺畅多了”。

后来，宋超同鳌江镇镇长聊起备案审查，他觉得对方意识到了其重要性，“省里对行政败诉率也有要求，败诉率高的乡镇还会被挂牌督办。”宋超说，对政府来说，这项工作也有好处。

平阳县制作的乡镇规范性文件备案审查工作流程图。（南方周末记者 韩谦|图）

借用“外脑”

数字化时代的到来，加速了这场试点的进程。

早在2021年，全国人大常委会法工委就开启了另一项工作，选择浙江、广东、重庆、宁夏4地为试点，建设省级法规规章规范性文件数据库。

到2023年，浙江省完成省市县三级规范性文件入库后，乡镇街道规范性文件收录入库工作就成了重点。

要录入系统，就意味着要对此前的文件进行审查。2023年6月，浙江省人大常委会法工委协调省政府办公厅、省司法厅下发文件，部署开展乡镇人民政府、街道办事处的规范性文件集中清理工作。这意味着，全省乡镇街道人大规范性文件备案审查工作全面推开。

在进行乡镇备案审查工作试点前，浙江省人大常委会法工委曾选取全省33个乡镇街道人大进行抽样调查。调查发现，超过 95%的乡镇反映存在人手短缺、能力不足等困难。多数乡镇的人大主席团，只有一名主席是专职，副主席、人大办主任都是兼职。

2023年，温州市平阳县人大法制监察司法委员会副主任委员吴友波曾向县编办申请支持，增加乡镇法律专业学生的招考力度。当年，新招录了3人用于乡镇备案审查工作。

当然，“不可能年年都能增加编制”，吴友波觉得，靠内部增加人手，解决不了问题。况且，乡镇一年发布的规范性文件数量少，规模大些的乡镇一年发布五六件，规模小些的乡镇一年不一定有一件，没必要增加那么多人手。

叶建平介绍，以温州为例，目前已录入数据库的乡镇街道备案审查文件有130多件，而温州乡镇街道数量是185个。这意味着，平均下来，每个乡镇街道现行有效的规范性文件不足一件。

但要进行备案审查，专业力量又必不可少。

吴友波说，化解这个问题的关键，是借用“外脑”。平阳县人大常委会组建了有22名成员组成的法律咨询委员会，有法官、检察官、律师等参与，“乡镇有需要，都可以申请”。

此外，平阳县与温州大学法学院签订长期合作协议，平阳县下辖16个乡镇的规范性文件审查，都可以由温大法学院提供建议。

依托高校力量，是备案审查工作中的一种常见做法。比如，浙江省人大常委会法工委备案审查处亦与浙江财经大学进行合作，由他们协助审查。在重庆，建立了16名学者组成的专家团队，每位专家对口联系2-3个区县人大。

湖州市南浔区人大监察司法（法制）委主任委员朱锦方则觉得，除了吸收专业人士的建议，也得听取群众代表的意见。“乡镇街道的文件，对合理性的审查是重头戏”，如何更接地气地执行文件，当地群众提的意见反而更切合实际。

比如，前述伍林村村支书施惠民，就提出了农村“全面实行家禽圈养”不符合实际的建议。在朱锦方看来，要不是生活在农村，或是经常与村民打交道的村干部，注意不到文件中如此具体的问题。

为了在清明期间防范祭扫时发生安全隐患，不少地方都发布了禁止在祭扫时焚香点烛烧纸的规定。2023年，浙江省某人大街道工委审查街道办事处出台的文件时，亦发现了这样的规定。

审查时，一名村支书提出，文件规定“祭扫现场严禁点香烛，焚烧纸钱”，村民可能很难接受。他提出建议，可以在祭扫现场派人监管，统一设置燃烧场点，烟灰统一回收。之后，该街道办事处吸收了这项意见，对文件做了修改。

尚无公民提出建议

在浙江全省乡镇街道存量规范性文件清理及审查中，共清理行政规范性文件4196件，其中因不适应社会发展需要，或者调整对象已消失、已过适用期的，废止2646件；需要继续使用但存在不适当问题的，修改109件。

湖州市吕山乡乡长朱杰感慨，近些年来，政府发布文件的流程和时间都增加了不少。

一个文件草拟后，先是由条线上把关，再经政府法律顾问审查，征求人大代表、村干部等的意见后，开展集体研究，再交由他签署。文件发布后，对文件的审查还得继续——得向乡人大主席团报备，如果在审查中发现问题，那就再作调整。

2016年，吕山乡出台的一份文件规定，对村里有违章建房没有处理到位的，全村建房申请都不接收。当时，乡里清理违章建房的压力大，这一制度的初衷，是为了让村里加强对违章建筑的处置力度。

2023年，乡人大主席团对乡政府规范性文件集中清理时对这一制度提出问题，认为它没有法律依据，损害了其他村民的合法建房申请权。接收到这一意见的当月，乡政府就对这一制度进行了修改。

“对地方政府来说，这也是件好事。”朱杰觉得，这是提前对政府文件的“排雷”，“在问题没暴露出来前解决掉，能维护群众利益，也有利于树立政府依法行政的形象”。

随着乡镇街道的备案审查逐渐被知晓、认可，乡镇人大主席们也遇到了一个难题，“要是乡政府在文件发布前就拿来提前就给人大审，怎么办？”

按照法律规定，备案审查作为宪法实施监督制度，是一种事后监督形式。

不过，实践中，“事前审”的情况不可避免。乡镇（街道）在发布文件前，会召开镇长（办事处主任）办公会议讨论、审议，人大主席（人大街道工委主任）也要列席。这种情况下，人大负责人如果发现了问题，要不要提出来？

吴友波对此的看法是，要是当时能看出问题，就向政府提出来纠正，“反正大家总的目标是一样的，维护社会法治的统一”。他也强调，这个环节并不属于备案审查的范畴，也并不影响在此后备案审查中发现新的问题，提出审查建议。

在浙江某街道，就有这样的情况发生。2024年6月，该街道办事处出台关于村集体工程发包管理的规定，要求各村在工程发包时必须由街道招投标小组组织招投标。文件出台前，人大街道工委就拿到了这份文件，并向街道办事处提出建议，认为这属于村集体的管理事项，街道直接操作，与村民自治权有冲突。

不过，文件正式发布时，仍保留了这一条款。后来，街道人大工委对此提出审查建议，目前已经纠正。

南方周末记者了解到，在浙江，目前乡镇一级通过备案审查被纠正的案例，都是由乡镇人大主席团、人大街道工委主动审查并纠正的，还没有由公民提出审查建议纠正的案例。

近年来，全国人大常委会法工委发布的备案审查案例，如为烟花爆竹“禁燃令”松绑，叫停涉嫌犯罪人员亲属“连坐”等，不断引起社会关注，也让备案审查这项工作越来越为人知晓，而这些案例，多是由公民提出审查建议。

在章国华看来，乡镇备案审查工作起步不久，对公众来说还是“新事物”，还不了解备案审查这条救济途径。

他期待，随着乡镇备案审查制度逐步完善，未来能有公民对乡镇文件提出审查建议。在他看来，主动审查时还是容易出现“盲区”，而一些利益相关的公众，提的意见会更加精准。

2025年2月25日，湖州市人大常委会审议通过了《湖州市乡镇街道行政规范性文件备案审查规定》，下一步将提请浙江省人大常委会审议。如获通过，这将是全国首部乡镇街道备案审查的地方性法规。

南方周末记者 韩谦

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