化债，是当下各地财政工作的重点。

根据企业预警通数据，截至2025年2月20日，有420份政府工作报告都提到了化债进度。

例如，广西柳州，“2024年累计化解到期债务本息超过1000亿元”，减少利息支出16亿元；甘肃平凉，2024年偿还政府法定债务本息20.8亿元，化解平台类企业债务45.6亿元，清偿企业欠款1.5亿元，清收处置高风险金融机构不良资产9.6亿元。

最新出炉的政府工作报告，可以说是一份份“化债成绩单”。对于2025年的财政重点，政府工作报告中呈现出了怎样的图景？

截至2月20日，有420份政府工作报告都提到了化债进度。视觉中国/图

清零隐性债务

化解隐性债务，可以说是当下最重要的事。

隐性债务，也就是看不清的债务，指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以违法提供担保等方式举借的债务。举债主体通常是地方城投公司。与政府债务一样，地方政府需承担隐性债务的还款责任。

2018年左右，财政部上线了隐性债务监测系统。此后，各地隐性债务规模，财政部都掌握着详细数据。

北方某省一家城投平台高管告诉南方周末记者，债务系统认定隐性债务规模后，便无法增加，只能一步步减少。此外，隐性债务还本付息均由财政资金承担。

2024年，中央层面首度明确，要求各地在2028年底前清零隐性债务。据财政部数据，截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额为14.3万亿元。

内蒙古政府工作报告披露，8个旗县隐性债务清零；新疆吉木萨尔县政府工作报告写道，“妥善化解各类债务16.1亿元，提前四年在全州率先完成隐性债务清零工作，政府债务率由年初的202.24%下降至155.5%。”

据南方周末记者统计，截至2025年2月20日，超过40个区县的政府工作报告中明确，当地已清零隐性债务。此外，吉林松原市、新疆昌吉回族自治州等地级市，也宣告全市清零了隐性债务。

此轮用于清零隐性债务的资金，主要来自地方政府债券。

2024年11月，财政部部长蓝佛安在新闻发布会上介绍，将增加6万亿元地方政府债务限额，置换存量隐性债务。6万亿元均为专项债，2024年至2026年，每年2万亿元。

根据企业预警通数据，2024年的2万亿元化债资金，已悉数发行完毕，仅上海、广东两地未发行（因为没有隐性债务）。其余29个省份里，江苏获得资金最多，为2511亿元；北京最少，仅为47亿元。

江西宜春市政府工作报告中写道：“争取置换债券等化债资金262.7亿元。”甘肃武威市政府工作报告中透露，争取置换存量隐性债务债券33.18亿元，化解政府隐性债务41.78亿元，超额完成年度任务。

目前，各地正在发行第二轮2万亿元专项债。2月14日，江苏省财政厅发布公告称，将发行1000亿元再融资专项债券，用于置换存量隐性债务。

此外，部分省份提出2025年全面清零隐性债务。例如吉林省2025年预算报告中表示，将争取实现隐债全面清零。

压降融资平台

2024年3月，财政部部长蓝佛安在新闻发布会上表示，将建立完善全口径地方债务监测监管体系，坚决遏制新增隐性债务，有序化解存量隐性债务。分类推进融资平台改革转型，持续压减融资平台数量。

可以理解为，推动融资平台转型和化解隐性债务同样重要。

融资平台转型，也就是城投公司的改革。要求城投公司退出政府融资平台名单，使其不再承担政府融资功能，作为独立的市场主体，依法自主经营、自负盈亏。

此前十余年，许多城投企业被视为“政府性公司”，成立的主要目的就是为城市建设融资，成为了隐性债务的主要藏匿之所。

南方周末记者统计，截至2月20日，三十余个区县的政府工作报告中提及退出政府融资平台事宜。

例如，甘肃省融资平台压降94户、下降35.9%。河南省有118家企业退出了融资平台。

过去一段时间，多家城投公司宣布退出融资平台，但条件之一是先清零隐性债务。

2024年12月26日，河南宛北公路工程有限公司发布公告称，公司隐性债务已经偿还完毕，并已征得100%金融债权人的同意退出融资平台，符合河南省退出融资平台的必要条件。现转型为市场化运行主体，不再承担政府融资职能。

一位长期在融资租赁机构任职的人士向南方周末记者分析，金融债权人主要指商业银行，它们容易涉及城投平台隐性债务，若是银行提供了涉隐债等线索，就会给城投公司退出融资平台带来影响。

2025年2月，财政部部长蓝佛安撰文表示，将全力落实2025年财政工作任务，其中就包括加快地方政府融资平台改革转型。

推行零基预算

化债的同时，各地也在进行财税体制改革，其核心议题是零基预算。

2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中就要求“深化零基预算改革”。

在31个省级行政区的2025年政府工作报告里，有24份报告提及了零基预算。

比如浙江省政府工作报告表示，2025年要坚持政府过紧日子，深化零基预算改革，完善能增能减、有保有压的预算分配机制，提高财政资金使用绩效。

零基预算，顾名思义，就是从“零”开始的预算编制方法。以前在编制政府预算时，通常会将上一年度的预算数作为“基数”，再根据具体情况，适当增加或减少预算。

实施零基预算后，打破了原有的基数，一切以零为基点，根据实际需要，重新对项目进行测算，并结合轻重缓急、财力状况等统筹核定预算支出。

中央财经大学教授温来成告诉南方周末记者，上世纪八十年代前后，中国引入了零基预算制度，但一直处于摸索阶段，并未全面实施。目前实施零基预算改革后，能缓解地方财政困境，也提高了地方财政资金的灵活性。

内蒙古财政厅披露，2025年起，内蒙古自治区本级预算部门、单位和部分盟市、旗县（市、区）作为第一批试点，在编制预算时将实施零基预算改革。

2024年11月，内蒙古财政厅预算处处长刘志伟介绍，实施零基预算改革，是不受以往预算安排影响，通过制度性安排，取消支出基数，根据支出标准合理测算资金需求，可以大力压减非刚性非重点支出、低效无效支出。

南方周末记者 吴超

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